反行政垄断立法何去何从五月底将尘埃落定胶枪

反行政垄断立法何去何从 五月底将尘埃落定

反行政垄断立法何去何从 五月底将尘埃落定2006-05-13 23:23:44 来源：2006年05月13日分享到：经济参考报　　坊间盛传，国务院法制办对《反垄断法》(草案)进行了一次较大改动，即反行政垄断章节被整体删除，同命相怜的还有其相应法律责任条款。近日，《反垄断法》(草案)起草专家小组成员、中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹向记者透露，反行政垄断到底会被全部删除，还是继续保留于《反垄断法》(草案)中，5月底即将召开的最后一次反垄断法领导小组会议后将尘埃落定。

反行政垄断被“斩”了

去年12月底至今，关于《反垄断法》(草案)删除反行政垄断章节的说法，一直以来都是外界关注的焦点。《反垄断法》十年磨一剑，即将尘埃落定时又旁生花絮。

反垄断法的酝酿过程得上溯至1987年8月，当时的国务院法制局成立了反垄断法起草小组。第二年即1988年，该小组提出了《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》。以后，尽管反垄断法的制定，不断被列入第八届、第九届、第十届全国人大常委会的立法规划，但1993年第八届全国人大常委会通过《中华人民共和国反不正当竞争法》后至今，《反垄断法》一直处在草案阶段。直到今年年初，全国人大常委会公布2006年立法计划时，才明确表态将其推到今年6月初审。

而在这最后的节骨眼上，《反垄断法》(草案)又现一波三折。

2005年7月，国务院法制办副主任张穹在全国流通会议上表示，《反垄断法》(草案)已基本成熟，但有一些重大问题尚需最后论证。所谓重大问题包括，反行政垄断、反垄断执法机构的设置、反垄断执法机构与行业监管部门的关系等内容。

今年1月初，一位知情人士透露，元旦前夕，国务院法制办对《反垄断法》(草案)进行了一次较大改动。其中，一直被视为中国《反垄断法》(草案)最大特色的“禁止滥用行政权力限制竞争”一章即反行政垄断被整体删除。这一说法顿时引来了轩然大波，专家、媒体纷纷刊文以表赞同或反对之意。

对于种种传言，权威部门国务院法制办一直缄口不言。

反行政垄断是中国特色

“反行政垄断是我国反垄断的一大特色。禁止行政垄断是中国反垄断法的一个重要而迫切的任务。”中国政法大学研究生院副院长李曙光如是评价反行政垄断在我国的地位。

反垄断是反对一切损害竞争的行为，因此国际上一直将反垄断法视为市场经济的宪章。早在一百多年前，美国就颁布了《谢尔曼法》，主张自由竞争将产生最经济的资源配置、最低的价格、最高的质量和最大的物质进步，同时创造了一个有助于维护民主的政治和社会制度的环境。继美国之后，日本颁布了《禁止私人垄断和确保公正交易法》，德国出台了《反对限制竞争法》，《欧洲经济共同体条约》、《欧共体企业合并控制条例》成为欧盟的重要竞争规则。

而我国的反垄断法却仍然在襁褓中。

究其原因，李曙光指出，发达的市场经济国家反垄断法的目标指向反经济垄断，而由于我国当前处在计划经济向市场经济的转型期间，反垄断的内容和形式不同于其他国家，所以反行政垄断成为中国社会的一大特色。

计划经济时代，生产、经营、分配等要素，全由政府一手包办，无从谈垄断概念。而转型之后，政府将生活用品、不涉及国家政治经济安全等一部分领域交给了市场，让其参与市场竞争，放宽了对它们的管理。李曙光说，目前这一份额在不断扩大，因此，这些竞争领域呼唤公平竞争环境的声音越来越高，为了营造良好的市场秩序，同欧美国家一样需要反经济垄断的规则。

不过，这些领域中也出现了一类畸形现象。政府部门之间、中央与地方政府之间权力边界不明确，行政权力与市场的边界不清晰，使得滥用行政权力或限制竞争的行为很严重，引起社会上各界人士的普遍关注。因此，在我国市场中的垄断除了经济垄断外，还有其他国家都无的行政垄断，即政府之手形成的垄断。

李曙光认为，我国的行政垄断主要表现在五个方面。一是政策性垄断，基于管制经济时期而形成的政策，支持某些主体。二是，政府和国企改革没到位形成的垄断，主要是一些与政府关系密切的部门。三是，原国有企业形成的垄断。四是，地方性垄断即地方保护主义，地方政府为扶持本地企业所出台的政策。五是，新的市场经济条件下，以行政力量来支持企业合谋、并购。

显而易见，行政垄断不仅严重损害了消费者的利益，而且也严重损害了企业的利益。此外，那些滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私、权钱交易提供了机会，在一定程度上为腐败分子创造了有利条件，损害了政府的形象。

登堂入室欠火候

既然，反行政垄断具有现实意义，为何在是否允许其登堂入室问题上，却一直风波不断呢？

“老百姓希望写入行政垄断，但纳入反垄断体系后，并发挥不了多大的作用。”《反垄断法》(草案)起草专家小组的一位不愿透露姓名的专家指出，反行政垄断是民意所向，但在我国现有的政治体制改革、行政体制改革不到位的情况下，实施反行政垄断条件尚不成熟，写入只是形而上学。从立法技术上看也不适合，规制反行政垄断的手段也有问题。一般的实体搞垄断，可要求其罚款、承担民事责任。而反行政垄断的规制对象是政府部门，对政府如何罚款、如何追究其法律责任，现行法律都无法回答这些问题。尤其是，反垄断法属于经济法体系，而反行政垄断的规制手段和法律责任明显属于行政法的范畴。将带有浓厚行政法色彩的反行政垄断写进《反垄断法》(草案)中，让整部法律显得不伦不类。因此，他认为，倒不如删除行政垄断内容来得干脆些，让《反垄断法》的目标单一、集中于经济垄断。

《反垄断法》(草案)起草专家小组的另一成员、中国人民大学教授史际春告诉记者，专家小组的专家都赞同取消行政垄断章节。他不便透露《反垄断法》(草案)起草专家小组其他人的意见，但是他个人认为，反垄断法不为行政垄断立章设限，对我国政府、企业、个人都有利。而且，国外的反垄断法中根本就无反行政垄断的内容。美国反垄断法律体系适合所有的个人、法人，甚至政府的非主权行为都包括在其中了。此外，如果单独立章将行政垄断搞成了一个特权责任，反而不利于反垄断。

除了有法学家主张取消行政垄断单独立章外，一些经济学家也指出，反行政垄断不利于对国有资产的保值、增值，对国有企业的做大做强不利。

不过，李曙光的观点倒显得比较温和，他主张，理性地、有限制地反行政垄断。

他说，尽管不为行政垄断单独立章，但是《反垄断法》中应该有反行政垄断的内容。我国现行经济体制还不是完善的市场经济体制，在政治体制、行政改革、国企改革不到位的情况下，《反垄断法》(草案)必然带有过渡性法律色彩，谈全面反行政垄断也太理想化了。当然，将反行政垄断写进《反垄断法》中对政治体制改革有一定的推进作用，但不可能通过一部法律就能彻底反行政垄断。当然，行政垄断是我国客观存在的一个现实问题，也不能对它视而不见。因此，他希望，政府另行制定一个具有操作性的法律来改善这个问题。比如，对行政垄断进行定义、界定、分类，同时对中国较大的行政垄断行为做出规制。

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